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上海动拆迁新政审判与实践

一、拆迁新政的背景及内容

上海市的拆迁政策体系以2001年实施的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(以下简称111号令)¹为基础，核心是补偿对象由房屋居住人口变为被拆迁房屋，即由“数人头”变为“数砖头”。由于拆迁行为的复杂性，111号令在实施中产生了一些问题：

一是“砖头”与“人头”并行。部分基地按“数砖头”难以满足补偿需求，2005年市房屋土地资源管理局颁布《关于印发<关于实施房屋拆迁面积标准调换的指导意见>的通知》²，2006年市政府颁布《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置对象认定办法》(以下简称61号令)³，不少基地重新引入“人头”因素，造成二者并存。

二是补偿与房价脱节。根据111号令，货币补偿主要依据被拆迁房屋的市场评估单价和建筑面积。但在实施过程中，因房价涨幅远远超过GDP及户均家庭可支配收入增幅，造成补偿数额与市场房价严重脱节。

三是工期与预期冲突。一方面，市政建设及城区开发使拆迁任务愈加紧迫。另一方面，被拆迁人不愿及时搬迁，以期获得更高利益，拆迁单位往往不堪重负，拆迁进程缓慢，双方矛盾对立。

鉴于上述情况，市住房保障和房屋管理局通过调研，于2009年和2010年分别下发《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见(征求意见稿)》和《关于印发<上海市房屋拆迁工作人员管理办法>的通知》，构成了“拆迁新政”。根据新政，居住房屋拆迁补偿安置以被拆除房屋市场评估价为基础，增加套型面积补贴和价格补贴，并折算为货币补偿金额，被拆迁人可选择货币安置或就近、异地等安置方式。

(一)居住房屋拆迁补偿安置计算公式

1、私有居住房屋价值补贴=评估价格+套型面积补贴+价格补贴。

2、公有居住房屋价值补贴=评估价格×80%+套型面积补贴+价格补贴。

评估价格=被拆除房屋的房地产市场评估单价×被拆除房屋的建筑面积。如评估单价低于评估均价，按评估均价计算。

评估均价=被拆迁范围内所有被拆除房屋的评估总价÷被拆迁范围内居住房屋总建筑面积。

套型面积补贴=评估均价×补贴面积。针对旧改地块旧式里弄房屋、简屋等普遍不独立成套的现状，按照满足基本使用功能的原则，增加套型面积补贴，每证补贴面积标准不超过15平方米建筑面积。

价格补贴=评估均价×补贴系数×被拆除房屋的建筑面积。针对给予评估价格和套型面积补贴后仍难以安置居住的情况，补贴系数不超过0.3。

(二)居住困难户的补偿安置办法

对被拆迁房屋实际居住人口多，人均居住面积小，通过价值补偿仍不能解决居住困难的人，给予居住困难补贴。享受该补贴后，该户被视为已享受住房保障。

1、居住困难户的标准，补偿安置后的房屋折算面积按安置对象计算人均建筑面积不足22平方米。

补偿安置后的房屋折算面积=被拆除居住房屋价值补偿款÷异地配套商品房单价。安置对象参照住房保障管理办法明确的申请条件和审核办法确定。异地配套商品房单价以市属配套商品房平均单价为准。

2、具体居住困难户货币补贴的计算公式

居住困难户货币补贴=异地配套商品房单价×安置对象人数×22平方米/人-被拆除居住房屋价值补偿款。

(三)购买安置房源

被拆迁人、承租人可购买拆迁单位提供的安置房源，实行价值标准房屋调换的，按被拆除房屋的货币补偿金额与安置房屋的总价结算差价。

二、新政对审判实践的影响

新政实施前，法院审理拆迁款分割纠纷时主要依据高院于2004年制定的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》(以下简称高院解答)。根据解答，公房拆迁款应遵循一人一份、均等分割的原则。私房拆迁款原则上归私房产权人所有，产权人应保障共同居住人的居住使用权，产权人拒绝安置时，上述人员可请求分割拆迁款。新政实施后，安置对象的认定、补偿款的分割、配套商品房的额度等成为司法难点，表现为：

一是安置人员认定难。新政实施后，拆迁单位不再明确安置对象，涉讼时由法院认定安置对象。由于涉案人员多，结构复杂(如私房拆迁中就存在居住产权人、非居住产权人、非产权居住人等情形)，如何平衡利益成为难点。

二是家庭矛盾化解难。由于当事人之间存在亲属关系，款项分割过程中长期形成的家庭矛盾集中爆发，并引发老年人赡养、未成年人抚养、遗产分割等一系列问题。

三是产权归属查明难。围绕房屋的权属、来源、份额、实际居住等争议日渐突出。其中家庭成员出资状况缺乏证据，仅凭口头陈述难以确信；家庭协议形式不规范，效力存疑；拆迁距今时间久远，居住情况无法核实，上述问题均导致了涉案事实难以查明。

四是购房额度分配难。新政对配套商品房购买未作具体规定，实践中各基地采取不同操作办法，当事人实际取得的购房额度与基地口径亦有差异，且配套商品房购买价远低于市场价，利益分配矛盾突出。

五是统一适用法律难。新政虽然明确了拆迁款的计算方式，但实践中拆迁单位还是会考虑人口及户籍因素。此外，拆迁人员或理解政策不一，或掌握尺度差异，也导致此类案件难以做到适法统一。

三、审理原则和化解对策

(一)纠纷处理的原则

根据市高院的综述，处理此类纠纷时应体现补偿与安置兼顾、公平和合理结合的原则：1、明确补偿安置对象；2、确保产权人的房屋价值得以补偿；3、安置对象所获得安置面积或补偿款应以最低补偿标准为底线；4、产权与居住权尽量合一。

(二)具体化解对策

1、了解拆迁人意见，引导参加诉讼

为查明安置对象、具体款项计算、配套商品房额度等事实，往往需要向拆迁单位调查取证，但有些单位对相关资料不愿提供，或在复印件上拒绝盖章证明，增加了审理难度。故审理中可追加拆迁单位为当事人参加诉讼，以了解拆迁的背景和过程，以及拆迁单位确定、发放款项时的考量，有利于尽快查明事实，把握裁量尺度。

2、衔接特别程序，确认家庭协议

有些家庭内部虽就补偿款处理形成过协议，但往往涉及老人赡养、遗产分割等一揽子问题，审理中既要分割款项，又要对协议诸多问题进行认定，影响了审理效率。今年起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》⁴增加了确认调解协议的特别程序，可引导当事人就协议内容向调解组织申请调解，之后再共同向法院提出确认该调解协议，既尊重了当事人意愿，也可减少诉讼成本。

3、完善协议内容，衔接配套政策

在拆迁协议中明确奖励补贴费用的发放原因、对象、种类、数额及计算标准，明确被拆迁户可购配套商品房面积、套数的依据，使补偿依据更加透明，也避免法院行使自由裁量权时可能失当。同时，将拆迁安置政策与申请廉租房，经济适用房等政策配套衔接，整合社会资源。

四、具体问题的分析

(一)安置对象的认定

1、公房安置对象为承租人和同住人

公房租赁具有福利性质，是职工工资的组成形式，提供给职工家庭使用⁵，承租人和同住人均为安置对象。承租人以《租用公房凭证》为准。同住人包含下列情形：

(1)高院解答规定的同住人标准。①在拆迁许可证核发之日，在被拆迁房屋有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。因结婚而居住在被拆迁房屋内，不受居住一年的限制。②在本市无常住户口，至拆迁许可证核发之日，因结婚已在被拆迁房屋内居住的。③在被拆迁房屋有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等在外借房居住，他处也无公有住房的。④因服兵役、读大学等原因，户籍迁出被拆迁房屋，在本市无他处常住住房的。

(2)61号令之规定。①截至拆迁许可证核发之日，在被拆迁房屋有本市常住户口连续满一年，在本市无其他住房(或有其他住房但居住困难)，且居住在被拆迁房屋内的人员，可认定为安置对象。②在被拆迁房屋有本市常住户口未满一年并居住在内，在本市无其他住房(或虽有其他住房但居住困难)，且符合相关特殊情况的，可认定为安置对象。③不具有拆迁范围内的本市常住户口，在本市无其他住房(或有其他住房但居住困难),且符合相关特殊情况的，可认定为安置对象。

(3)2011年《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》之规定。共同居住人是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋具有常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。

上述规定对同住人的标准基本一致，需要注意的是，高院解答中 “他处有房”是指原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房、房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房、公房被拆迁后所得的安置房(包括自己部分出资的产权安置房)，以及按公房出售政策购买的产权房。

2、私房存在居住产权人、非居住产权人和非产权居住人

(1)产权人根据是否居住分为居住产权人与非居住产权人。居住产权人居住在被拆迁房屋内，属于安置对象；非居住产权人享有被拆迁房屋所有权，有权取得拆迁补偿款。

(2)非产权居住人分为两类，一类是该户被认定为居住困难户，以有关部门确认的安置对象为准；另一类是该户未被认定为居住困难户，根据高院综述，是否属于安置对象应结合私房性质认定：

①一次售后公房(承租人购买公房后未再进行转卖)。这类房屋不能完全按私房标准处理，同住人仍然享有原先权利。认定时既要参照61号令，还要适当保障非产权居住人的居住权益⁶。购买公有住房时的同住人标准，应依照市房屋土地资源管理局对该问题的答复⁷，即该房内有常住户口，实际居住三年以上(特殊情况除外)，他处无住房或他处虽有住房但居住困难的人。

②老私房(住房商品化前历史遗留下来的私房)，这类房屋时间较久，历经数代人，居住人员较多，补偿安置中不完全“数砖头”，会适当考虑人员因素，处理时要适当保障非产权居住人的利益。

③商品房(住房商品化后通过市场购买取得的房屋)，这类房屋一般不牵涉非产权居住人，拆迁时产权人获得补偿款，无需考虑安置对象问题。一次售后公房再次转让后也归为此类。

(二)公有居住房屋价值补偿款的分割原则

根据高院解答，承租人、同住人之间应遵循一人一份，均等分割的原则取得补偿款。年老体弱、缺乏经济来源、且均分无法保障其居住权益的、或者取得公房承租权时支付过对价的，可酌情多分。

(三)私有居住房屋价值补偿款的分割原则

1、居住产权人取得房屋价值补偿款范围。居住产权人对全部房屋价值补偿款(评估价格+套型面积补贴+价格补贴)要求分割，居住产权人为二人以上的，原则上按照产权比例进行分割。

2、非居住产权人取得房屋价值补偿款的范围。目前存在不同意见，一是认为非居住产权人可对包括评估价格、套型面积补贴、价格补贴在内的全部房屋价值补偿款要求分割，但剩余款项应保障其余安置对象的最低安置标准，否则应在保障最低安置标准后再分割。二是认为套型面积补贴和价格补贴是为了保障居住产权人的居住权而在价值补偿上的增加，这两部分利益原则上可由居住产权人获得，并用于安置实际居住人。但如果被拆迁房屋面积小，产权人较多，导致部分产权人客观上无法居住其中，其他处又无住房或居住困难的，这部分产权人仍可就其他两类补贴要求分割。三是认为非居住产权人可对评估价格和套型面积补贴进行分割，价格补贴给予居住产权人，用于安置实际居住人。笔者认为，根据评估价格、套型面积补贴和价格补贴的确定办法，后两类补贴主要为满足房屋基本使用功能及实际安置的需要，故第二种意见似乎更符合新政目的。

3、非产权居住人的利益范围。非产权居住人的拆迁利益对应于其在原房屋内的权利，原则上仍为居住利益，标准一般不低于本市最低居住保障标准。

(四)不属于安置对象又被考虑的人员

根据高院综述，原则上应尊重拆迁单位的意思表示。但拆迁单位不明确意见时应区分两种情况，一是与公房承租人、同住人或私房产权人具有家庭关系的人员，可适当考虑其动迁利益。二是无亲属关系仅将户口空挂的人员，其无权获得动迁利益。在数额上，可在保障安置对象利益后，综合该类人员与安置对象的关系、居住状况、实际贡献、他处房屋等因素，酌情分配其应得款项(如完全由该类人员取得，则其与安置对象或将取得同等利益；如完全由安置对象取得，则忽视前述人员的因素，因此完全有哪一方分得均有失公平)。

如戴某系公房承租人，该户在册户籍为戴某、刘乙及刘甲、张某，戴某为刘甲、刘乙之母，刘甲与张某系夫妻。该房动迁后戴某取得拆迁款150万元并购买两套配套商品房。刘甲与张某认为其系同住人，要求分割动迁利益。法院认为二人已享受过福利分房，不属于安置对象，判决驳回其诉请。二审中拆迁单位表示，在购置配套商品房时将二人作为考虑对象，现该户购买面积大于基地额度。二审法院结合户籍情况、人员结构及配套商品房额度等酌情确定刘甲与张某分得动迁款30万元。⁸

(五)不符合条件但已被认定为居住困难户

审理中如发现，已被有关部门认定为居住困难户的家庭中，部分人员系空挂户籍，甚至他处享受过福利分房或动迁安置。此时如何处理存在不同意见：一是认为既然相关部门已认定居住困难户，则应按最低居住标准安置，不考虑空挂户籍或他处有房情况。二是认为该类人员不符合安置条件，只能酌情分得补偿款。三是认为如果该类人员享受过其他福利分房或动迁安置，适用第二种意见，反之适用第一种意见。笔者认同第一种意见，鉴于该户已被认定为居住困难户，上述人员的因素已被考虑，如再重新认定将打破原有的分配格局，引发新的矛盾。

(六)配套商品房的购买主体

就公房而言，承租人、同住人均有权购买配套商品房。就私房而言，原则上非居住产权人、居住产权人有权购买配套商品房，如果配套商品房无法满足全部产权人，应优先考虑居住产权人的安置需求。至于非产权居住人，高院综述确定其在原房屋中享有的是居住权，在配套商品房内亦主要体现为居住权。如权利受损，可主张产权人保障居住或以货币形式实现居住权。

(七)配套商品房的价值

公房拆迁中，承租人购买配套商品房后，若同住人要求分割，其价值究竟按购买价还是以市场价存在争议。笔者认为，当承租人选择取得货币补偿时，所得货币系最终利益；当承租人选择购买配套商品房时，因配套商品房的购买价低于市场价，若仅按购买价确定价值将对分割时取得货币一方不公。故可将配套商品房进行市价评估，根据购买价与市场价的比值，合理的得出货币金额后再行分割。

(八)空挂户籍人对配套商品房的利益

被拆迁户购买配套商品房的额度往往依据人员结构与在册户籍，大多超出规定标准。由于在册户籍包含空挂户籍，空挂户籍人对配套商品房能否主张权利存在争议。对此原则上应尊重拆迁单位的意思表示，如其考虑空挂户籍因素，则就此所产生的利益可在空挂户籍人与安置对象之间合理分配。如空挂户籍人享受过其他福利分房或动迁安置，还可酌情减少其利益。

(九)奖励、补贴款项的分割

对有指向补贴，由所指向的对象取得。如搬家补助费给搬迁人，期房过渡费给取得期房人，家用设施移装费给设施所有人，无证经营补贴给经营人，签约鼓励奖按居民签约率发放，面积奖给房屋价值补偿款的分配对象，自行购房奖给选择自行购房的人。对无指向补贴，首先应满足安置对象的最低保障标准，有余额则在有权分得补偿款的对象中分割。